美方啟動第三輪對華科技投資限制，如何應對？
本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試，其影響較為有限，同
2023-08-12 17:25:20
本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試，其影響較為有限，同時還取決于其他國家的配合協(xié)調程度，但是也容易被市場誤解、高估其影響。中國要避免干擾，做好自己的事情
圖/視覺中國
(資料圖)
文 | 徐奇淵 趙海 侯蕾
編輯 | 郝洲、王延春
8月9日，美國總統(tǒng)拜登簽署了限制對華投資的行政令，限制企業(yè)和個人對中國的新增投資，特別是針對半導體和微電子、量子技術、人工智能領域的投資，相關投資必須向美國政府申報。之后美國財政部也宣布，就即將制定的實施細則公開征求意見，因此可能還存在一定調整空間。
在拜登政府的對華競爭戰(zhàn)略當中，這項措施是在科技領域實施“保護議程”的重要組成部分，是繼限制中國對美投資、管制美國對華技術出口、制裁中國涉軍公司、爭奪中國科技人才等一系列政策之后的進一步升級措施。
日本媒體分析認為，這表明美國對華限制已經(jīng)從商品領域拓展到了資金流動。但是這種觀點容易誤導，存在兩方面問題：其一，之前美國已經(jīng)對中國實施過資金流動的限制措施，比如限制養(yǎng)老金、退休金投資中國資產(chǎn)，也曾加碼限制中國赴美投資，所以該政策并非首次涉及資金流動；其二，雖然這次措施看起來是限制資金流動，但實際上仍然聚焦于中美在高技術領域的博弈，和之前的出口管制措施形成呼應、互相強化。
從這些視角來看，新的措施并沒有走出原來對華戰(zhàn)略競爭的框架，其出發(fā)點和落腳點仍在商品、技術領域，所以對中國金融市場本身的影響較為有限。但是這次新的限制措施也并不是說沒有新意，而且還會產(chǎn)生一些新的影響。
限制對華科技投資的第三輪嘗試
本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試。這是由于此前兩輪的嘗試效果不佳，事實上本輪限制措施也是前兩輪做法的一種折中方案。
第一輪嘗試，建立對華投資的全面審查，該做法暫時失敗。2018年，在美國國會討論《出口管制改革法案》和《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》期間，關于建立美國對外投資審查機制的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)。2021年在參議院提案的《國家關鍵能力防御法案》（NCCDA）提出，設置“國家關鍵能力委員會”審查美國對包括中國在內的“受關注國家”的投資。該提案幾經(jīng)周折，既未被納入2022年的《美國創(chuàng)新與競爭法案》，也未能加入《芯片與科學法》。其主要原因在于，該提案中的“國家關鍵能力”定義過于寬泛，涉及大量科技產(chǎn)品的供應鏈，對于監(jiān)管機構執(zhí)行和投資者合規(guī)來說難度太大，遭到包括美中貿易全國委員會與美國商會在內的行業(yè)團體普遍反對。
第二輪嘗試，設置企業(yè)層面的投資黑名單，但效力不明顯。針對中國“涉軍”企業(yè)，美國財政部公布中國軍工復合體名單（NS-CMIC），即所謂的投資黑名單，至今為止分三批列入了68家中國企業(yè)。制裁主要針對中國的大國重器、高科技行業(yè)，尤其是監(jiān)控識別行業(yè)。中國企業(yè)被列入該名單后，美國主體將不得投資這些企業(yè)的公開交易證券和衍生證券等?？紤]到清單中多為大型國有企業(yè)或高科技領軍企業(yè)，其在美融資比例并不大，雖然商湯科技因被列入清單而延遲了全球發(fā)售及上市，但總體而言該投資黑名單對中國清單企業(yè)的影響有限。
第三輪嘗試，當前對細分領域的限制，對其而言可行性提升。本次拜登政府簽署的行政令避免了前兩種做法的弊端，對其來說更具有可行性。拜登政府意識到了建立全面投資審查機制的困難，轉而優(yōu)先用行政令建立“分層監(jiān)管機制”，以避開國會爭論、減少商界阻力。此次行政令明確針對半導體和微電子、量子技術、人工智能領域的投資，精準限制并按需調整對華科技投資政策。美國財政部已擬定部分實施細則并公開征求意見，其中包括針對上述領域的技術和產(chǎn)品設立申報要求，或明確禁止某些交易。行政令中也指明，本項投資禁令涉及領域還可能作出調整，或者配合其他行動以提高該禁令的有效性。
投資限制措施的負面影響
投資限制措施涉及半導體、量子技術、人工智能等領域，這些領域是中美科技競爭的關鍵領域。此前美國的小院高墻措施也一直以技術限制為主。在中國受到美清單制裁的1000余家實體中，有60%左右被列入出口管制實體清單，對這些企業(yè)的制裁均是為了限制中國獲取相關技術。本次投資限制措施雖然限制對象是投融資，但其出發(fā)點仍然是技術領域的小院高墻措施。
投資限制措施再次警示金融脫鉤風險。特朗普執(zhí)政末期，美國曾針對中國設立金融制裁清單，禁止美國投資者交易清單企業(yè)證券，部分中國企業(yè)被移除出納斯達克、標普、道瓊斯、明晟指數(shù)，中國在美國上市的三大電信運營商被紐交所摘牌。2022年3月，美國證券交易委員會依據(jù)美國《外國公司問責法案》將百勝、百度等11家企業(yè)分兩批列入“摘牌暫定清單”。如前文所述，雖然這次對投資的限制仍然是著眼于技術限制，但這也表明，中美科技領域的脫鉤已經(jīng)進一步延伸到了金融投資領域，并再次警示金融脫鉤風險。
投資限制措施本身影響有限，但其影響可能被市場高估甚至沖擊市場信心。近年來國際地緣政治風險上升，尤其是烏克蘭危機爆發(fā)后在華外資企業(yè)對于中美經(jīng)貿脫鉤的擔憂日益增加。雖然對華投資總體平穩(wěn)，但在跨國企業(yè)“內部脫鉤”已經(jīng)出現(xiàn)，企業(yè)采取股權分拆將中國業(yè)務與總公司剝離，或針對中國與非中國業(yè)務開發(fā)不同的供應鏈系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)等，顯示企業(yè)對脫鉤前景并不樂觀。此時美宣布限制對華科技投資直接將脫鉤隱憂轉為現(xiàn)實，將對其他領域對華投資信心產(chǎn)生直接沖擊。
美國單邊政策思路將變得更加清晰。其一，是先限制流入后限制流出。早在2018年，美國的外資投資委員會（CFIUS）就進行了重大改革擴權，此后CFIUS否決了一系列中國企業(yè)對美國投資交易，導致中企對美科技并購近乎斷絕。在此基礎上，美國甚至開始對存量中資企業(yè)采取限制措施。在限制技術導向的中資流入基礎上，拜登政府將把政策擴展到限制美資流向中國方向上來，所以本輪限制措施也有人稱之為反向CFIUS。
其二，在投資領域方面本輪行政措施僅關注最敏感的細分領域。比如禁止美資對量子計算、先進半導體和人工智能這些領域進行直接投資，在極端情況下不排除進一步擴大化。
其三，本輪行政措施還是會慎重處理流量與存量關系。存量來看，2020年美國對外總資產(chǎn)中的近6900億美元投資在中國，這一規(guī)模的存量資產(chǎn)事關美國重大經(jīng)濟利益，因此美國在處理增量與存量的關系方面會比較慎重，防止政策外溢引發(fā)其自身的重大經(jīng)濟波動。
其四，美國還可能強拉其他國家加入聯(lián)合限制措施。此前美國國會未能通過《國家關鍵能力防御法案》（NCCDA），就是遭到了美國商會和美中貿易全國委員會等團體的強烈反對。商界反對的理由是美國企業(yè)可能相對于其他國家處于競爭劣勢。在此輪行政令制定的過程中，美國財政部一直在與包括歐盟在內的其他國家政府接觸，以確保它們的配合，使其不會在美國頒布限制措施后向中國提供相關投資替代美國。除歐盟，美國還可能通過“芯片四方聯(lián)盟”、七國集團、美歐貿易技術委員會、印太經(jīng)濟框架這些平臺來鼓動盟國聯(lián)合對華限制敏感領域的投資。
做好自己的事，改善對外關系
事實上本輪投資限制措施的影響較為有限，同時還取決于其他國家的配合協(xié)調程度，但是也容易被市場誤解、高估其影響。在今年初該政策處于醞釀階段，就有自媒體把這項政策夸大為“超級大新聞”、對中國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展“殺傷力巨大”。就事實而言，該政策對中國特定行業(yè)、企業(yè)確實會有雪上加霜的影響，但從宏觀視角來看，2022年美國公司在華直接投資金額約為110億美元，即使禁止其中部分投資，在2022年中國吸引的外商直接投資1891億美元中占比也較低，其對中國宏觀經(jīng)濟的直接影響相當有限。因此我們要避免干擾，做好自己的事情。此外還要注意以下三個方面：
扭抱融合，繼續(xù)深化改革開放發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。中國的市場規(guī)模大、吸引力強，對外資企業(yè)來說仍是重要的投資目的地。我們近期對歐美日三大商會的調研顯示，在地緣政治等因素沖擊下，外資企業(yè)普遍采取了加強本土化的方式來確保其中國業(yè)務、母公司業(yè)務能夠在復雜環(huán)境下盡可能穩(wěn)定運轉。這一方面說明外資企業(yè)對潛在極端風險的擔憂，另一方面也說明中國市場仍具有很強吸引力。我們應當堅持二十大指出的方向，堅定不移推進高水平對外開放，以超大國內市場規(guī)模作為最重要的營商環(huán)境來吸引外資持續(xù)流入。具體來說，金融市場的對外開放要進一步加快，國內的金融基礎設施、投融資監(jiān)管更要及時跟進，力求形成高效引導資本投資關鍵科技產(chǎn)業(yè)的新體制，同時統(tǒng)籌好金融發(fā)展與風險防范。在民用高科技領域擴大開放合作步子可以邁得更大些，縮小準入限制、強化依法行政、穩(wěn)定開放預期、增強市場信心，使中國經(jīng)濟與外資和國際產(chǎn)業(yè)鏈更深度扭抱融合。
加強對話，穩(wěn)妥處理中美關系中的敏感問題。自2018年中美經(jīng)貿沖突以來，中美關系持續(xù)緊張。2023年初以來的氣球事件被美國國內反華輿論裹挾，成為其進一步升級、擴大對華科技投資限制的借口。但與此同時中美又在經(jīng)濟、金融、氣候變化等多個領域具有合作的訴求。2023年4月美國財長耶倫的講話也提到，中美經(jīng)濟脫鉤將是“災難性的”，美對華“國家安全措施”并非企圖阻止中國經(jīng)濟和科技發(fā)展、獲取競爭優(yōu)勢。面對中美關系的復雜多變，中美雙方應加強溝通對話和政策協(xié)調，在宏觀經(jīng)濟調整、債務減免、氣候變化等全球性問題上開展務實合作，雙方要對可能升級緊張關系的敏感問題做好預案，通過相向而行、力爭為雙邊經(jīng)貿關系的深化發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。
求同存異，積極改善與其他西方國家的關系。美國單邊保護主義政策的效果，在很大程度上取決于有多少國家愿意跟隨、配合。但是保護主義的做法并不符合全球化的趨勢，就經(jīng)濟動機而言，其他國家也缺乏動力來執(zhí)行美國的限制措施。但是價值觀貿易、地緣政治沖突使得中國外部發(fā)展環(huán)境更為復雜。我們要看到，美國并不等同于整個西方世界，中國仍有可能、而且很有必要積極推動外部環(huán)境的改善，通過求同存異，從而削弱和化解美國單邊保護主義政策的影響。
只要我們堅定不移深化改革擴大開放，在國內不斷增強經(jīng)濟社會發(fā)展的動力和活力，在國際上積極擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國經(jīng)濟就仍有巨大的發(fā)展空間。
（作者徐奇淵為中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員、趙海為助理研究員、侯蕾為副研究員?）
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