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本期策劃為《經(jīng)濟(jì)大家說》第026期

本期嘉賓丨陶然 香港中文大學(xué)（深圳）教授

(資料圖片僅供參考)

文字整理丨馮彪

核心觀點(diǎn)

解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)可以說近些年來宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的“圣杯”。然而，不同的學(xué)者往往從自己研究的領(lǐng)域管中窺豹，甚至一些觀察和分析大相徑庭。

最近，香港中文大學(xué)（深圳）教授陶然將他近20年來在城鄉(xiāng)之間的調(diào)研和思考匯成新書《人地之間—中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》。新書甫一上市就在學(xué)界引起不小的轟動(dòng)，據(jù)說出版社已經(jīng)加印了三次。有知名學(xué)者評(píng)價(jià)說：“這是今年迄今為止讀過的最受啟發(fā)的一本書”。

陶然提出“三二一”分析框架解讀最近20多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的原因，并以這個(gè)框架為基礎(chǔ)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的高房?jī)r(jià)、農(nóng)工民權(quán)益保護(hù)、城鄉(xiāng)土地制度改革等問題提出改革“藥方”。且不論這一框架能在多大程度上接近中國(guó)經(jīng)濟(jì)的真相，也不論他提出的改革措施是否切實(shí)可行，至少可以基本肯定的是，他提出的分析框架會(huì)成為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展問題繞不開且會(huì)被持續(xù)討論的一個(gè)選擇。在近年論文被引用次數(shù)排名中，陶然也的確位列中國(guó)學(xué)者前列。

自2002年從芝加哥大學(xué)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位后，陶然就扎根中國(guó)農(nóng)村和城鄉(xiāng)之間調(diào)查研究。除了提出一個(gè)整體性解釋框架之外，陶然在新書的字里行間無不透露著他對(duì)城市底層人群、農(nóng)民工、城市流動(dòng)人口的關(guān)心，并為他們的權(quán)益保障而呼吁。他認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)存在土地過度城市化，與此同時(shí)“人的城市化”尤其是農(nóng)民工的市民化卻嚴(yán)重不足，有很多“課”需要補(bǔ)，未來高質(zhì)量的發(fā)展必須更關(guān)注為這些半城市化人口提供基本公共服務(wù)和體面可支付的居住條件。

近日，騰訊財(cái)經(jīng)《經(jīng)濟(jì)大家說》欄目邀請(qǐng)?zhí)杖环窒硭P(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的觀點(diǎn)，并對(duì)當(dāng)前熱議的土地財(cái)政、地方債和城市化話題給出他的思考。

1、解碼中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

“三二一框架”即是高速發(fā)展的原車，也是改革突破口

問：您的新書《人地之間》探討了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，并在土地改革、房地產(chǎn)等細(xì)分領(lǐng)域指出了問題也提出了政策的建議，貫穿這本書的問題導(dǎo)向是什么？

陶然：這本書是探討在中國(guó)模式下的城鄉(xiāng)土地制度各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的矛盾、挑戰(zhàn)和解決問題的出路，比如征地制度、集體建設(shè)用地入市、農(nóng)區(qū)土地，包括農(nóng)地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性用地的改革、耕地保護(hù)和各類土地指標(biāo)生成及跨區(qū)交易，城市存量的工業(yè)用地再開發(fā)以及城市更新等。

在本書中，我也對(duì)中國(guó)當(dāng)前增長(zhǎng)模式給出了初步的考察，試圖解釋過去二十多年中國(guó)為什么可以取得相當(dāng)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，又出現(xiàn)了收入和財(cái)富分配的不平衡、勞工保護(hù)不足，環(huán)境污染乃至尋租等問題；在土地利用上也存在扭曲，包括在工業(yè)用地利用不集約的同時(shí)，各線城市房?jī)r(jià)過快上漲，2002年前后商住用地的地價(jià)是工業(yè)用地地價(jià)的2~3倍，到現(xiàn)在擴(kuò)大到十幾倍甚至二十倍；最后，還解釋了為什么近年來中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域會(huì)面臨壓力等問題。

在當(dāng)前我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，通過體制改革和技術(shù)創(chuàng)新來拓寬發(fā)展空間就更加重要。我提出的分析框架還可以用來回答為什么壟斷性的國(guó)企需要改革、為什么金融體制需要改革，以及城鄉(xiāng)土地需要漸進(jìn)而全面地推動(dòng)改革。這個(gè)分析框架有助于厘清不同細(xì)分領(lǐng)域改革之間的關(guān)系和順序問題，使得上一步的改革為下一步的改革創(chuàng)造條件，并實(shí)現(xiàn)一個(gè)領(lǐng)域改革和其他領(lǐng)域改革的相互協(xié)力，最終建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的城鄉(xiāng)土地管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制。

問：關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的解釋，目前可以說是“眾說紛紜”，例如GDP錦標(biāo)賽說、土地財(cái)政說、人口紅利說等，甚至獨(dú)特的“中國(guó)模式” 是否存在也有不少爭(zhēng)論，不同領(lǐng)域的專家學(xué)者往往從一個(gè)側(cè)面去解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)，甚至有些結(jié)論是大相徑庭的。您如何看待這個(gè)問題？您提出的“三二一”框架有什么不同之處？

陶然：中國(guó)的改革開放一路走來已經(jīng)40多年，從1990年代中期開始的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式也快30年了。但是面對(duì)當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易沖突的加劇，國(guó)內(nèi)收入和財(cái)富差距擴(kuò)大，環(huán)境污染，失地農(nóng)民的權(quán)益保障等諸多問題，中國(guó)還能不能夠保持一個(gè)比較合理的增長(zhǎng)速度，真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，最后邁入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的門檻，我想這不僅是政府部門關(guān)心的問題，也是學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)各界都非常關(guān)心的重大問題。

要解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)從哪里來，未來會(huì)往何處去，必須建立一個(gè)比較好的分析框架。一個(gè)好的分析框架的標(biāo)準(zhǔn)，用英文講叫sophisticated simple，用中文來說就是要做到精密：首先要精，即足夠簡(jiǎn)潔，不能拖泥帶水，讓大家一下就能找到問題的關(guān)鍵，找到解釋問題的基本要素和主要邏輯，密則是指這個(gè)框架還同時(shí)有足夠強(qiáng)大的解釋能力，能夠有助于理解現(xiàn)實(shí)中非常復(fù)雜但又相互關(guān)聯(lián)的各類典型事實(shí)，具備足夠的容納度和可延展性。這也是評(píng)判那些解釋社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的理論是否合理的主要標(biāo)準(zhǔn)。

基于這個(gè)精密原則，我對(duì)過去二十多年以來中國(guó)增長(zhǎng)模式的解釋框架可以概括為所謂的“三二一框架”。即在該增長(zhǎng)模式下，國(guó)有銀行、上游國(guó)有企業(yè)、地方政府分別保持了“金融部門、上游制造業(yè)與非金融高端服務(wù)業(yè)、城市商住用地三領(lǐng)域的行政性壟斷”；與此同時(shí)，中央和地方政府協(xié)力推動(dòng)的 “國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”有力地支持了 “出口導(dǎo)向型消費(fèi)品生產(chǎn)民營(yíng)企業(yè)的一類市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)”。中國(guó)的下游消費(fèi)品行業(yè)主要是民營(yíng)企業(yè)，他們構(gòu)成三二一中的“一類市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)”。在這個(gè)模式下，民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)比較高的資金成本和能源、原材料等中間投入成本。問題在于這些成本很高，為什么中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)還這么有競(jìng)爭(zhēng)力？不是因?yàn)檫@些民營(yíng)企業(yè)家會(huì)變魔術(shù)，而是因?yàn)檎扇×艘幌盗惺侄瓮苿?dòng)了國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底競(jìng)爭(zhēng)，也就是在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下壓低人民幣匯率并對(duì)出口商品實(shí)施退稅，在國(guó)內(nèi)，各地的地方政府則通過壓低工業(yè)用地價(jià)格，放松環(huán)境和勞工保護(hù)給這些企業(yè)降低成本，這樣就使中國(guó)制造的消費(fèi)品在國(guó)際市場(chǎng)上非常有競(jìng)爭(zhēng)力。

這個(gè)分析框架，一方面解釋了過去二十多年中國(guó)高速增長(zhǎng)的原因，另一方面也為突破中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在所面臨挑戰(zhàn)找到了改革突破口和合理的順序安排。未來中國(guó)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，首先要通過國(guó)企、金融、住宅用地供應(yīng)體制三個(gè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，逐步打破“三領(lǐng)域的行政性壟斷”，如此才能有效降低民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)成本與城市居民的生活和居住成本。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再逐步推動(dòng)人民幣匯率形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革，逐步推動(dòng)提高征地成本和集約利用存量低效用地的城市土地改革，以此加快“農(nóng)民工市民化”， 逐步提高勞工保護(hù)、環(huán)境保護(hù)力度，以此跳出“國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”，最終才能建立一個(gè)全面、平衡的良性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的“國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)”。

問：《人地之間》書名似乎體現(xiàn)了“地”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的的重要性，但是您的解釋框架里面，“地”只是發(fā)展中的一個(gè)環(huán)節(jié)。您認(rèn)為隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，“地”扮演的作用會(huì)變化嗎？

答：我認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過去20多年實(shí)現(xiàn)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)鍵就在于出口，土地只是國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)所使用一整套工具中地方政府利用的工具之一。有些學(xué)者提出，以土地為主要手段的土地財(cái)政、土地金融帶動(dòng)了帶動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)，拉動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并形成了大量資產(chǎn)，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)的主要原因。 而我要強(qiáng)調(diào)，如果沒有出口的超常規(guī)增長(zhǎng)，工業(yè)區(qū)建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)，大規(guī)模的住房建設(shè)都是無本之木，無源之水。因此，土地不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的關(guān)鍵所在，只是重要工具之一。

中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)要向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，就必須改變把土地作為財(cái)政收入和融資手段來實(shí)現(xiàn)地方政府盈利并過度擴(kuò)大低效基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況。土地對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展和政府財(cái)政收入的作用仍然非常重要、不可忽視，而且當(dāng)前的土地財(cái)政、土地金融模式也很難一下子退出，但在地方政府的財(cái)政支出方向上，必須轉(zhuǎn)向?yàn)榘ㄞr(nóng)民工、新就業(yè)大學(xué)生在內(nèi)的所有市民提供有效的公共服務(wù)，尤其是為外來人口在就業(yè)所在地城市獲得體面和可支付的舉家定居條件。

2、談?wù){(diào)研經(jīng)歷

大量訪談流動(dòng)人口，感觸頗多

問：您的觀察和分析是建立在深厚的調(diào)研基礎(chǔ)上的，您研究經(jīng)歷和思考過程是怎么樣的？有沒有一些讓您難忘的調(diào)研故事？

陶然：我2002年博士畢業(yè)以后，從2003年開始在中國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)開始進(jìn)行調(diào)查。最開始的研究還是集中在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)調(diào)研農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、農(nóng)村基層選舉、農(nóng)村土地制度等問題。在做農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查的時(shí)候很容易發(fā)現(xiàn)，隨著越來越多的農(nóng)民外出出去打工，農(nóng)地荒廢，宅基地閑置，不少地區(qū)開始出現(xiàn)空心村現(xiàn)象。我意識(shí)到真正解決“三農(nóng)問題”，只關(guān)注農(nóng)村本身肯定是無解的，因此我逐步將調(diào)研的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)，關(guān)注城市的流動(dòng)人口和他們居住的城中村、集體宿舍，關(guān)注城市征地建工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)后出現(xiàn)的失地農(nóng)民。

調(diào)查研究過程中的問題意識(shí)最開始仍然是很模糊的，就是在調(diào)研過程中不斷看到各種問題，再去想這些問題的原因，再去追問更多的問題并尋求答案，最后慢慢拼湊各種不同信息，才能慢慢形成一個(gè)比較整全的思考框架。學(xué)術(shù)研究確實(shí)有點(diǎn)像盲人摸象，但是摸久了，就慢慢知道大象大概是個(gè)什么樣子。

問：您的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，從2000年以后又是我國(guó)城市快速擴(kuò)張的時(shí)期，您有哪些特別的觀察和感觸？

陶然：城市土地?cái)U(kuò)張就要征地，這時(shí)候就出現(xiàn)了城市政府和被征地農(nóng)民之間的矛盾。城市政府招商引資，要低價(jià)的供給工業(yè)用地，還要做基礎(chǔ)設(shè)施，就不得不壓低征地的補(bǔ)償價(jià)格。另一方面，招商引資后形成產(chǎn)業(yè)會(huì)帶動(dòng)本地住宅的需求，但是地方政府又限量供應(yīng)住宅用地和商業(yè)用地，導(dǎo)致商住用地成本高，以及高房?jī)r(jià)等。就是說，在這樣一個(gè)模式過程中，城市政府一定會(huì)對(duì)制造業(yè)投資者過于友好，相對(duì)而言對(duì)失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)外來農(nóng)民工勞工權(quán)益，對(duì)老百姓環(huán)境權(quán)益的保護(hù)做得不夠好。

這方面我們確實(shí)做過大量的大樣本數(shù)據(jù)調(diào)查和不少深入案例調(diào)研。我和幾個(gè)合作者帶著六七十個(gè)學(xué)生在全國(guó)四個(gè)主要城市化地區(qū)的十二個(gè)大、中、小城市調(diào)研流動(dòng)人口和失地農(nóng)民。在和很多農(nóng)民工做訪談時(shí)我們就發(fā)現(xiàn)，城市里面很多農(nóng)民工住在城中村或者工廠的集體宿舍，城中村的居住條件整體而言很不友好，但農(nóng)民工和老鄉(xiāng)，家人在一起，至少有很多關(guān)系支撐他們脆弱的生活，而住集體宿舍的那些農(nóng)民工，即使有的住宿條件不錯(cuò)，但很多農(nóng)民工每天都加班，回到集體宿舍就睡覺，甚至同宿舍的人相互不認(rèn)識(shí)。

有一件具體的事情讓我感觸頗多。2009年，我們?cè)谥槿钦{(diào)研流動(dòng)人口，我們隨機(jī)抽取，正好抽到一個(gè)女孩，那個(gè)女孩其實(shí)是在“特殊”行業(yè)工作，我們希望她能填份問卷。我們?cè)谡{(diào)查中對(duì)調(diào)查對(duì)象非常尊重，向她解釋說絕對(duì)不會(huì)透露任何個(gè)人的信息，而且是付費(fèi)做問卷調(diào)查。但是她猶豫很久，最后還是沒有接受訪談，其實(shí)我感覺她很想跟我們聊聊她的經(jīng)歷，我當(dāng)時(shí)其實(shí)心里面挺難過的。這個(gè)女孩內(nèi)心渴望跟別人交流，但又有一定的自卑感。所以我覺得，現(xiàn)有的發(fā)展模式需要調(diào)整，應(yīng)該對(duì)底層人口更友好一些，以所有人的幸福為目標(biāo)，避免過于“工具性”地利用人。

還有一個(gè)調(diào)研的發(fā)現(xiàn)讓我印象深刻。2004年我和浙江大學(xué)的汪暉教授到浙北調(diào)查，我們?cè)L談了一個(gè)市級(jí)土地整理中心的負(fù)責(zé)人。我問他，“你們給農(nóng)民的征地補(bǔ)償不高，不少失地農(nóng)民不滿意，即使最后把地征下來了，未來還肯定要花很多成本來維穩(wěn)，而且企業(yè)給地方繳納的所得稅往往減免多年，制造業(yè)的稅收收益與征地補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面的成本相比，好像不太劃算啊?！?/p>

他仔細(xì)思考了我的問題，給我回應(yīng)了如下兩點(diǎn)。他首先說，“我們其實(shí)也不想干啊，但上級(jí)政府要考核我們，能不干嗎？ ” 我問他什么考核， 他說這個(gè)一個(gè)打分排序跟獎(jiǎng)金掛鉤的考核， 這個(gè)考核就是我在《人地之間》第二章專門討論的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子綜合責(zé)任制考核”。這里需要特別指出的是，這個(gè)考核是考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，不是考核主要官員個(gè)人。而且這個(gè)考核你如果沒有排在特別前面，一般的結(jié)果就是班子沒有評(píng)優(yōu)資格，或者沒有獎(jiǎng)金，跟地方主要官員的提拔沒有很強(qiáng)的關(guān)系。

說完這一點(diǎn)后， 他跟我強(qiáng)調(diào)說第一個(gè)理由其實(shí)不是最主要的理由，第二個(gè)理由才最關(guān)鍵的。他說“陶老師，如果我們不搞開發(fā)區(qū)，不把把制造業(yè)吸引過來進(jìn)入開發(fā)區(qū)，你看看我們城市，包括這個(gè)開發(fā)區(qū)的周邊，誰會(huì)來買政府出讓的商住用地啊？沒有大規(guī)模工業(yè)的發(fā)展，誰會(huì)去買那些商品房啊？”。聽到他說的這段話， 汪暉教授和我之前一路上討論，但始終沒有想清楚的問題，就基本上被有效解答了，當(dāng)時(shí)就有豁然開朗的感覺。這其實(shí)就是我在《人地之間》第一章關(guān)于中國(guó)增長(zhǎng)模式的“三二一”分析框架中，地方政府逐底競(jìng)爭(zhēng)招商引資的關(guān)鍵激勵(lì)所在：只有制造業(yè)發(fā)展起來了，這個(gè)地方會(huì)帶來本地的四類高收入人群，后者會(huì)在本地購(gòu)買住房并增加服務(wù)業(yè)消費(fèi)，才讓政府通過壟斷供應(yīng)商住用地獲取高額土地出讓金成為可能。換句話說，這些城市購(gòu)買商品房的主力人群，并不是數(shù)量巨大的外來農(nóng)民工和城市低收入群體，而是以下四類城市中高收入群體：一是民營(yíng)制造業(yè)企業(yè)的管理層和中高級(jí)技術(shù)人員；二是國(guó)有企業(yè)為主體的金融業(yè)高收入員工；三是國(guó)有企業(yè)為主體的能源、原材料上游部門和非金融高端服務(wù)業(yè)的高收入員工；四是地方財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員。

3、談對(duì)策方案

建議挖潛城市存量低效用地，抑制高房?jī)r(jià)

問：經(jīng)濟(jì)增速和城市化進(jìn)程有關(guān)系嗎？近年來經(jīng)濟(jì)增速放緩，城市擴(kuò)張會(huì)減速嗎？城市化進(jìn)程的轉(zhuǎn)變會(huì)有哪些影響？

陶然：我們每年大概城市建設(shè)用地增長(zhǎng)率是6-7%，城市人口增長(zhǎng)包括外來流動(dòng)的和本地人口自然增長(zhǎng)是3%到3.5%，城市空間擴(kuò)張的速度是城市人口增長(zhǎng)速度的兩倍左右。這意味著人均的城市用地面積實(shí)際上是不斷增加的，但是這個(gè)過程中大量土地用在搞工業(yè)開發(fā)區(qū)和一些過度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上了，而沒有為老百姓尤其是外來流動(dòng)人口提供足夠多的可支付體面居住條件。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)要真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村只需要5%到10%人口，只有這樣人均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模才能增加，才會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村振興。因此，中國(guó)未來還必須吸引更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市并實(shí)現(xiàn)永久性舉家遷移。我認(rèn)為，中國(guó)城市空間大規(guī)模擴(kuò)張的高峰期已經(jīng)過了，很多內(nèi)地三四線人口流出地城市未來還面臨空間會(huì)顯著收縮的問題。但與此同時(shí)，中國(guó)的人口城市化還有很多功課要補(bǔ)，首先要讓已經(jīng)在城市里面的兩億左右的農(nóng)民工和他（她）們?cè)谵r(nóng)村家庭留守妻子、留守丈夫、留守兒童乃至部分留守老人都到城市里面來，這就需要通過城市土地制度改革和配套戶籍改革，讓他們中的絕大部分能在就業(yè)所在地城市定居下來，讓城市外來人口子女能獲得在城市里面平等的就學(xué)和升學(xué)的權(quán)利，這是我們未來要推動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展和以人為本的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。

問：人口城市化還有很多課要補(bǔ)，對(duì)此，您提出了哪些“補(bǔ)課“的建議方案？

陶然：最主要的兩個(gè)問題其實(shí)是住房問題和子女教育問題， 而其關(guān)鍵就在城市土地制度改革。

我之前曾建議集體土地可以直接進(jìn)入城市住宅用地市場(chǎng)，至少是可以進(jìn)入租賃住宅用地市場(chǎng)。但是現(xiàn)在看來，農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入商品房住宅用地市場(chǎng)的難度非常大，因?yàn)閷?duì)地方土地財(cái)政沖擊太大。退而求其次，中央政府近年來開始鼓勵(lì)集體土地允許建設(shè)租賃住房，但實(shí)施幾年下來，地方政府的積極性也不高。

在人口流入地主要城市利用集體土地建設(shè)租賃住房這個(gè)思路本身應(yīng)該是個(gè)好的方向，有助于為大批外來農(nóng)民工和畢業(yè)大學(xué)生解決租賃住房的問題，因?yàn)榧w土地不像國(guó)有土地需要“招拍掛”出讓，后者需要付出很多土地成本。但是觀察實(shí)際情況，地方政府積極性仍然不是很大，因?yàn)榈胤秸緵]有將解決農(nóng)民工或者外來人口住房的問題作為工作重點(diǎn)，我們看各個(gè)城市“搶人大戰(zhàn)”，尤其是在給予城市戶籍及配套公共服務(wù)的那類，幾乎就沒有沒有說搶農(nóng)民工的。再來看看所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”問題?，F(xiàn)在很多城市對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度越來越嚴(yán)厲，因?yàn)榭赡軟_擊日益脆弱的地方財(cái)政，但是問題在于很多小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)蓋起來了，而且基礎(chǔ)設(shè)施條件也不錯(cuò)，拆掉真的是浪費(fèi)。我建議，不如補(bǔ)交合理的稅費(fèi)之后，有條件實(shí)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，而且用收來的稅收提供相應(yīng)片區(qū)的公共服務(wù)。。

最重要的，我認(rèn)為要逐步改變地方政府完全壟斷的供地的制度。對(duì)此，我提出了一個(gè)漸進(jìn)式的方案，就是在允許地方政府繼續(xù)利用征地-收儲(chǔ)方式提供住宅用地的同時(shí)，政府必須通過挖潛城市存量低效用地來提供部分新增的住宅用地。這個(gè)解決方案實(shí)際上是要求地方必須采取有效的措施來集約節(jié)約利用土地，要下較大氣力去開發(fā)那些城市內(nèi)部或城市周邊的國(guó)有、集體存量低效建設(shè)用地，尤其是低效的工業(yè)用地。

通過這種模式，可以在不太損害地方財(cái)政利益的情況下，增加城市住宅用地的供應(yīng)量，在這些存量土地上為農(nóng)民工、新畢業(yè)大學(xué)生等群體提供物美價(jià)廉的租賃住房，這有助于緩解房?jī)r(jià)泡沫，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)兼顧政府、業(yè)主、城市購(gòu)房和租房者多方的利益。這種做方，就像是在“放水”過多的情況下再增加一些“面”，能夠合起來做成老百姓所需要的“住房面包”。

問：對(duì)于低效使用的土地進(jìn)行改造，您的方案跟前幾年棚戶區(qū)改造、城中村改造，它的區(qū)別是什么？

陶然：這種做法和上一輪大規(guī)模的棚戶區(qū)改造有很大的區(qū)別。棚戶區(qū)改造要不要做？當(dāng)然可以做，但是不能夠過度擴(kuò)大化，而且應(yīng)該主要在人口流入地城市推動(dòng)城中村、城邊村、老舊小區(qū)的拆除重建式改造。2016-2018年期間那輪棚戶區(qū)改造，只要是由地方政府來申請(qǐng)，國(guó)開行等金融機(jī)構(gòu)給配套貸款，地方政府用該資金直接發(fā)給那些城市老舊小區(qū)或者棚戶區(qū)居民，讓他們?nèi)テ渌囟钨I房子，然后把舊房所占的地騰出來，政府再去拍賣土地，然后用土地出讓收入還給銀行。

但是上一輪棚戶區(qū)改造時(shí)候出現(xiàn)如下的問題，就是不少中西部地區(qū)或者人口流出地城市，在之前幾輪經(jīng)濟(jì)刺激時(shí)建了大量的商品房，導(dǎo)致本地房地產(chǎn)的庫(kù)存過高，開發(fā)商被套在里面了，有些開發(fā)商給地方政府的土地出讓金也沒有完全繳齊，所以政府和開發(fā)商都被套在里面。借助上一輪棚戶區(qū)改造的政策，實(shí)際上幫助這些人口流出地的城市政府消化了上一輪存量的商品房，也就是幫開發(fā)商和地方政府都解套了，但是開發(fā)商在這些城市很難有積極性再去拍棚改后騰退的土地，結(jié)果是很多城市的政府根本沒有辦法去償還棚改時(shí)借的銀行貸款，這實(shí)際上也構(gòu)成當(dāng)前不少城市政府的地方債規(guī)模高企、還債壓力大的一個(gè)重要原因。

4、回應(yīng)熱點(diǎn)問題

房地產(chǎn)調(diào)控政策變化頻繁，加劇市場(chǎng)波動(dòng)

問：前幾年房地產(chǎn)快速擴(kuò)張的時(shí)候，地方政府出臺(tái)限購(gòu)、限售、限貸等政策，最近疲軟了又開始放開這種限購(gòu)，有城市開始鼓勵(lì)買房。您如何看待房地產(chǎn)政策的變化，又如何看待房地產(chǎn)行業(yè)的當(dāng)前和未來？

陶然：不妨簡(jiǎn)單回顧一下過去20多年來城市住房體制改革和房地產(chǎn)調(diào)控政策的演變。第一階段是1998年至2002年，啟動(dòng)住房消費(fèi)；第二階段是2003年至2004年加快推進(jìn)住房市場(chǎng)化；第三階段是2005年至2008年，政府開始加強(qiáng)住房市場(chǎng)調(diào)控；第四階段是2008年至2009年政府開始采取穩(wěn)增長(zhǎng)和鼓勵(lì)住房消費(fèi)的措施；第五階段是2010年至2014年，遏制房?jī)r(jià)過快上漲和加大住房保障力度；第六階段是2015年至2017年通過“棚改”等政策措施推動(dòng)房地產(chǎn)去庫(kù)存；第七階段是2017年至2018年下半年全面控制房?jī)r(jià)、嚴(yán)防高價(jià)地；第八階段為2019到2020年上半年，新冠疫情后政府放松調(diào)控；第九階段為2020年下半年到2021年，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控不斷加碼，先后推出針對(duì)房企的“三道紅線”、針對(duì)商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款的“兩條紅線”、針對(duì)土地供應(yīng)的“兩集中供地”等政策。受此影響，房企融資渠道全面收縮，不少龍頭企業(yè)先后陷入流動(dòng)性危機(jī)；第十階段為2022年之后又開始采取系列措施救市。近年來，房地產(chǎn)調(diào)控政策過快“變臉”，調(diào)整日益頻繁，確實(shí)讓各方無所適從。

整體來看，在中國(guó)當(dāng)前城市住宅用地和商品房供應(yīng)體制下，各級(jí)政府往往只能對(duì)樓市進(jìn)行“應(yīng)激性”和“反射式”的行政調(diào)控，于是出現(xiàn)了五花八門的調(diào)地價(jià)、控房?jī)r(jià)等措施，其效果總體看并不成功，反而還導(dǎo)致了市場(chǎng)波動(dòng)的加劇。

問：從去年開始我們國(guó)家人口開始負(fù)增長(zhǎng)，在這個(gè)背景下，您認(rèn)為年輕人買房還有沒有投資的價(jià)值？

陶然：年輕人買房主要不應(yīng)該為了投資，買房是為了住。現(xiàn)在中國(guó)城市住房的投資價(jià)值比以前下降了很多。相對(duì)而言，主要人口流入地城市能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然中國(guó)整體人口總量開始出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，但每年還是有不少新增勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)市場(chǎng)，他們也需要購(gòu)買商品房或者至少租住體面可支付的住房。

年輕人越來越不愿意結(jié)婚、生孩子當(dāng)然跟中國(guó)城市的房?jī)r(jià)太高有關(guān)。所以我們必須土地制度等一系列政策改革讓主要人口流入地產(chǎn)城市的房?jī)r(jià)穩(wěn)定下來，甚至有所下降，讓商品房、租賃住房的供應(yīng)要真正與就業(yè)所在地的購(gòu)住房和租住房的需求匹配起來。通過《人地之間》提出的系統(tǒng)性改革措施，既能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也能降低百姓的住房負(fù)擔(dān)，讓百姓，尤其是年輕人有更多收入可以騰出來去消費(fèi)，包括生孩子，養(yǎng)孩子，這才是最后解決問題的根本辦法。

問：談到地方債，您前幾年的文章提到地方債務(wù)的壓力，地方債的風(fēng)險(xiǎn)在上升，當(dāng)前有的地方政府直接說償債困難。您覺得應(yīng)該如何解決地方債問題？

陶然：解決地方債風(fēng)險(xiǎn)，一部分是以時(shí)間換空間，但是有些地方的債務(wù)實(shí)在太高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前景暗淡，根本沒有用時(shí)間換空間的余地，這種情況下只能靠中央政府積極主動(dòng)地推動(dòng)全國(guó)大范圍的債務(wù)重組。對(duì)于一些借債很高，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，本地資產(chǎn)無法覆蓋債務(wù)的，中央可能就不得不去救。但是，我不贊同有些學(xué)者提出的中央替地方還債的簡(jiǎn)單方案。

即使中央不得不掏錢還債，也需要規(guī)定相應(yīng)的嚴(yán)格條件。第一，需要地方政府把能夠賣的資產(chǎn)全部賣掉償還一部分；第二，不準(zhǔn)債務(wù)過高的地方再上任何新項(xiàng)目，這就是所謂的財(cái)政重整，第三，政府掌握的一些壟斷行業(yè)企業(yè)，還有一定的資產(chǎn)價(jià)值，可以把部分企業(yè)或者資產(chǎn)證券化和民營(yíng)化，一方面幫助地方償還一部分債務(wù)，另一方面也能加強(qiáng)這些壟斷行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從長(zhǎng)期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加就業(yè)稅收，我認(rèn)為這才是長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)正確的改革方向。

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