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2008年，在北京舉辦的“市場(chǎng)化改革三十年”論壇上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常提出，縣級(jí)政府彼此之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的秘訣。

(資料圖片)

這個(gè)觀點(diǎn)雖然惹來(lái)了一些爭(zhēng)議，但區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的話題，卻開(kāi)始受到越來(lái)越多人的關(guān)注。每年的百?gòu)?qiáng)縣名單公布后，都會(huì)引發(fā)各方好一陣的評(píng)頭論足。

其實(shí)不只是縣級(jí)政府之間，在中國(guó)，從上到下，各級(jí)政府彼此間幾乎都在進(jìn)行著激烈的發(fā)展競(jìng)賽。

省級(jí)層面，粵蘇的第一省之爭(zhēng)已持續(xù)多年。雖然勝負(fù)未分，但GDP總量已經(jīng)雙雙超過(guò)“亞洲四小龍”，攜手躋身世界前十大經(jīng)濟(jì)體。

市級(jí)層面，過(guò)去，萬(wàn)億GDP是一道坎；如今，隨著越來(lái)越多城市GDP破萬(wàn)億，兩萬(wàn)億又成為一眾新一線、強(qiáng)二線城市新的沖刺目標(biāo)。

縣級(jí)層面，號(hào)稱(chēng)“天下第一縣”的江蘇昆山最近公布了其2022年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，GDP成功突破5000億，總量接近寧夏（5069.57億），堪稱(chēng)富可敵省。

這還沒(méi)完，隨著廣東佛山順德區(qū)北滘鎮(zhèn)公布2022年GDP數(shù)據(jù)，一個(gè)新名詞：千億鎮(zhèn)，開(kāi)始闖入了人們的視野。

看到北滘鎮(zhèn)這個(gè)名字，估計(jì)除了老廣，絕大多數(shù)外地人都不知道中間那個(gè)字該怎么念？正確答案是jiào，意思是河道分支或會(huì)合的地方。

這是一個(gè)專(zhuān)屬?gòu)V東的名字。在當(dāng)?shù)兀种袔А皽颉钡牡胤讲簧?，像什么道滘、玉滘、瀝滘、赤沙滘、北滘、南滘等。類(lèi)似的情況，在中國(guó)東南幾個(gè)省份都存在。比如浙江沿海的地名里一堆“岙”（ào），而閩南則有很多以“厝”（cuò）命名的地方。

雖然名字難念，但說(shuō)起北滘的兩家世界500強(qiáng)企業(yè)——美的、碧桂園，恐怕就無(wú)人不知無(wú)人不曉了。

事實(shí)上，擁有全球規(guī)模最大、最齊全的白色家電產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群的北滘鎮(zhèn)，截至2021年底，本地上市企業(yè)已達(dá)到11家，年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值突破4000億元，位居佛山全市第一。其中，家電生產(chǎn)及配套企業(yè)占到全國(guó)家電業(yè)總產(chǎn)值的10%，產(chǎn)品出口200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

這樣的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，GDP過(guò)千億說(shuō)起來(lái)也不奇怪。但哪怕就在佛山，北滘也不是第一個(gè)“千億鎮(zhèn)”。隔壁南海區(qū)的獅山鎮(zhèn)，早在2017年GDP就突破千億大關(guān)，成為中國(guó)首個(gè)千億強(qiáng)鎮(zhèn)。

2022年，獅山鎮(zhèn)GDP預(yù)計(jì)達(dá)到1280億元，超過(guò)位于粵北的云浮市（1162.43億），直逼客家重鎮(zhèn)河源市（1294.57億）。也就是說(shuō)，即使在“中國(guó)第一省”廣東內(nèi)部，獅山都稱(chēng)得上“富可敵市”。

和北滘一樣，獅山也是制造業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)擁有汽車(chē)整車(chē)及零部件制造、高端裝備制造、光電、新材料、有色金屬、生物醫(yī)藥等多個(gè)年產(chǎn)值超百億元的支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)1665家。

此外，獅山的科技創(chuàng)新實(shí)力也相當(dāng)雄厚，集聚了廣工大研究院、佛山力合創(chuàng)新中心等科技創(chuàng)新平臺(tái)15個(gè)，國(guó)家級(jí)科技孵化器6個(gè)，國(guó)家級(jí)眾創(chuàng)空間5個(gè)，以及高新技術(shù)企業(yè)1226家。

類(lèi)似的情況，也多見(jiàn)于長(zhǎng)三角的那些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。比如江蘇唯一的“千億鎮(zhèn)”——昆山市玉山鎮(zhèn)，就坐擁昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和昆山國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)兩大國(guó)家級(jí)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)聚集了整個(gè)昆山約三分之一的企業(yè)，光世界500強(qiáng)就有26家。

但，也不是每個(gè)千億鎮(zhèn)或準(zhǔn)千億鎮(zhèn)都是靠著制造業(yè)起家的。尤其是中西部地區(qū)的不少?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)，多為“家里有礦”的資源鎮(zhèn)。比如鄂爾多斯的烏蘭木倫鎮(zhèn)，就是重要的煤炭基地；而貴州省茅臺(tái)鎮(zhèn)，靠的則是大名鼎鼎的茅臺(tái)酒。后者也是西部唯一的“千億鎮(zhèn)”，它和北滘、獅山、玉山是目前全國(guó)僅有的4個(gè)“千億鎮(zhèn)”，構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的第一梯隊(duì)。

而在百?gòu)?qiáng)市或者百?gòu)?qiáng)縣中，資源型地區(qū)是很難擠進(jìn)最頭部名單的。比如烏蘭木倫所在的鄂爾多斯，盡管2022年因?yàn)槟茉磧r(jià)格暴漲，GDP總量實(shí)現(xiàn)了飛躍式地增長(zhǎng)，但全國(guó)城市排名也僅49位。至于茅臺(tái)鎮(zhèn)所在的遵義市，更是只排到65位。

從這點(diǎn)也可看出，相較百?gòu)?qiáng)市、百?gòu)?qiáng)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于體量小，往往只要在某一方面天賦異稟，就能擠進(jìn)百?gòu)?qiáng)，所以成功原因更多元。

很多年前，我在浙江嘉善的西塘鎮(zhèn)工作。因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系，經(jīng)常會(huì)去隔壁的江蘇吳江、昆山等地。

按照浙江的慣例，一般縣城所在地都已改為街道，結(jié)果江蘇跑多了，我發(fā)現(xiàn)，蘇南很多縣城竟然仍是鎮(zhèn)的建制。比如吳江區(qū)政府所在地是松陵鎮(zhèn)（直到2018年才改為松陵街道）；又比如全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)排名第二的楊舍鎮(zhèn)，是張家港的縣城；而排名第一的“千億”玉山鎮(zhèn)，則是昆山市政府所在地。

當(dāng)然，這種靠政治優(yōu)勢(shì)起家的強(qiáng)鎮(zhèn)并不局限在江蘇。

比如山東，2016年時(shí)曾提出，對(duì)于非農(nóng)就業(yè)達(dá)到75%的鎮(zhèn)，按照小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培育，爭(zhēng)取到2020年培育10個(gè)左右人口超過(guò)10萬(wàn)人的小城市，賦予縣級(jí)政府管理權(quán)限。對(duì)于人口規(guī)模低于10萬(wàn)人，但是經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化水平也超過(guò)75%的其他城鎮(zhèn)，也可以考慮選擇進(jìn)行小城市試點(diǎn)，賦予副縣級(jí)管理權(quán)限。

而在全國(guó)首創(chuàng)小城市培育試點(diǎn)的浙江，首批27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)之一的原蒼南縣龍港鎮(zhèn)，更是于2019年8月升格為縣級(jí)龍港市，成為全國(guó)首個(gè)鎮(zhèn)改市以及全國(guó)首個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的縣級(jí)行政區(qū)域。

同樣特殊的行政單位還存在于珠三角的幾個(gè)直筒子市里。如果說(shuō)縣級(jí)龍港市是縣下不設(shè)鎮(zhèn)街，那么以東莞為代表的直筒子市則是市下不設(shè)區(qū)。

上世紀(jì)80年代，東莞、中山、順德與南海并稱(chēng)“廣東四小虎”。不同的是，順德、南海在經(jīng)歷了由縣變市、又撤市設(shè)區(qū)的一輪“折騰”后，至今仍是縣級(jí)單位。而東莞、中山卻于1988年成功升格為地級(jí)市。

因?yàn)橹挥幸粋€(gè)縣的面積體量，盡管設(shè)市之初，東莞也曾一度試圖籌備組建莞城區(qū)，但有關(guān)部門(mén)出于精兵簡(jiǎn)政的考量，對(duì)此計(jì)劃予以否決，而是堅(jiān)持了市管鎮(zhèn)的直筒子體制。

扁平化的管理，極大地刺激了各鎮(zhèn)的發(fā)展積極性，但也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。比如東莞虎門(mén)鎮(zhèn)，作為珠江三角洲重要的商品集散地，2020年常住人口已突破80萬(wàn)，相當(dāng)于一座中型規(guī)模城市，但仍按鎮(zhèn)級(jí)配置行政資源，以至于政府無(wú)法提供充足的公共服務(wù)。

為此，這些年關(guān)于東莞“鎮(zhèn)改區(qū)”的呼聲和消息不絕于耳。比如2011年時(shí)，廣東當(dāng)?shù)孛襟w就曾報(bào)道，東莞、中山將試點(diǎn)“聯(lián)并升級(jí)扁平化改革”或“撤鎮(zhèn)建區(qū)扁平化改革”，以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)，區(qū)不再下設(shè)街道。

2015年，包括東莞在內(nèi)的62個(gè)城市（鎮(zhèn)）被列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。隨后，東莞市政府公布的《東莞市開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，更是明確提出了虎門(mén)、長(zhǎng)安撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點(diǎn)的實(shí)施路徑和時(shí)間表。

然而，一晃8年又過(guò)去了，虎門(mén)、長(zhǎng)安依然是“鎮(zhèn)”。只是和別的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，東莞的鎮(zhèn)是正處級(jí)單位。從級(jí)別上看，東莞的鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)上就是個(gè)縣，參與百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)、千強(qiáng)鎮(zhèn)評(píng)選，屬于降維打擊。難怪當(dāng)?shù)?8個(gè)鎮(zhèn)一度幾乎全部進(jìn)入全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)名單。

而這又牽扯出另一個(gè)話題，強(qiáng)鎮(zhèn)的扎堆分布。

區(qū)域不平衡是世界各國(guó)普遍存在的現(xiàn)象，但是要論不平衡的程度，至少在中國(guó)，越到基層越嚴(yán)重。相比百?gòu)?qiáng)市、百?gòu)?qiáng)縣，百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)往往更扎堆、分布地域更集中。

從2022年最近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)大陸（內(nèi)地）31個(gè)省級(jí)行政單位中，僅西藏、青海、寧夏、海南四地沒(méi)有百?gòu)?qiáng)市。數(shù)量最多的江蘇，十三太保全部入圍；其次是山東、廣東，也有超過(guò)10個(gè)城市上榜；之后是浙江8個(gè)，河南、河北、福建各6個(gè)，湖南、江西5個(gè)，四川、湖北、安徽甚至內(nèi)蒙古也都有3個(gè)城市躋身百?gòu)?qiáng)，分布相對(duì)最為均勻。

到了百?gòu)?qiáng)縣，上榜省份數(shù)就只剩18個(gè)了。其中，光江蘇（25個(gè)）、浙江（18個(gè)）、山東（13個(gè)）三省的百?gòu)?qiáng)縣數(shù)量就超過(guò)了一半。如果我們把范圍進(jìn)一步縮小到十強(qiáng)縣，那么里頭有7個(gè)位于長(zhǎng)三角，廣大中西部地區(qū)僅湖南長(zhǎng)沙縣這一根獨(dú)苗，而且還是排在最后一位。

到了百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴(yán)重了。不僅上榜省份數(shù)量驟降至10個(gè)，而且主要集中在江蘇、廣東、浙江三省，它們擁有的百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量占全國(guó)的八成二。

甚至在這些省份內(nèi)部，百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)的地域分布同樣極不平衡。比如在江蘇，36個(gè)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)中，蘇州一市就占去了23個(gè)；而在廣東，29個(gè)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)里有24個(gè)位于東莞、佛山兩市。也就是說(shuō)，蘇州或者佛莞一兩個(gè)城市的百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量，已經(jīng)超過(guò)了河北、內(nèi)蒙、福建、河南、山東、貴州、湖北等其余7個(gè)上榜省份的總和（18個(gè)）。

之所以出現(xiàn)這種情況，除了區(qū)域之間本身的發(fā)展不平衡外，另一個(gè)不常被提及的原因，跟中國(guó)獨(dú)特的行政區(qū)劃體系有關(guān)。眾所周知，中國(guó)的城市其實(shí)并非西方意義上的City，它本質(zhì)還是古代的府——一個(gè)府下轄數(shù)個(gè)縣，縣下又管轄一堆鎮(zhèn)。

這樣一來(lái)，百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)多的地方，哪怕縣城發(fā)展一般，在綜合統(tǒng)計(jì)上也算是百?gòu)?qiáng)縣（比如貴州仁懷縣）；而百?gòu)?qiáng)縣多的地方，就算市本級(jí)發(fā)展還不如底下的縣，也照樣能進(jìn)入百?gòu)?qiáng)市名單（典型的就是浙江金華市）。

除非是像北上廣這樣，全域撤縣設(shè)區(qū)，甚至如深圳，全域無(wú)鎮(zhèn)化，或者是像重慶、哈爾濱那般，靠面積體量壓死人，否則越是排名靠前的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，底下的百?gòu)?qiáng)縣數(shù)量一定越多；同理，越是排名靠前的強(qiáng)縣，下轄的百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量也一定越多。

最后的結(jié)果就是，百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)的分布必然比百?gòu)?qiáng)市、百?gòu)?qiáng)縣更集中、更扎堆。

而在國(guó)外，City和Town雖有大小之別，但沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系，指的都是中國(guó)的城區(qū)概念。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，蘇州及下轄的昆山、太倉(cāng)、常熟、張家港等，將被看成幾個(gè)不同的City，而昆山內(nèi)部早就連成一片的玉山、張浦、周市等鎮(zhèn)，則有可能被算作一個(gè)Town。

所以，如果美國(guó)也搞Top 100 Towns或Top 100 Cities的排名，那么它們將是兩張各自獨(dú)立的榜單，而不像中國(guó)這樣一榜套一榜。

事實(shí)上，雖然“市—縣—鎮(zhèn)”的行政區(qū)劃體系一時(shí)半會(huì)沒(méi)法改變，但在另外一些方面，中國(guó)也正在嘗試引入國(guó)外City或Town的概念，來(lái)更精準(zhǔn)地界定城鎮(zhèn)。

像這兩年引發(fā)不少關(guān)注的城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)，就是根據(jù)城區(qū)人口，而不是全市人口。以至于我們看到，蘇州和昆山、寧波和慈溪均被算作兩個(gè)獨(dú)立的大城市，而泉州和下屬的晉江，更是平起平坐的II型大城市。

這種嘗試無(wú)疑是有益的，但比這更重要的，是根據(jù)不同城鎮(zhèn)的實(shí)際規(guī)模，配套相對(duì)應(yīng)的管理編制。

比如對(duì)于內(nèi)地很多收縮型城市，以及人口少于10萬(wàn)甚至少于5萬(wàn)的“迷你縣”，就有全國(guó)政協(xié)委員提議壓縮精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，甚至整縣合并。以避免出現(xiàn)陜西佛坪那樣，縣城人口三分之一吃財(cái)政飯的情況。

相反，對(duì)于沿海很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，是否可以擴(kuò)權(quán)擴(kuò)編，使得政府機(jī)構(gòu)規(guī)模與管轄人口及經(jīng)濟(jì)體量相匹配？即便不像龍港這樣行政升級(jí)，但不妨參考臺(tái)灣的做法，在縣下面設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”。事實(shí)上，龍港最初傳出的改革方案，就是改設(shè)為“鎮(zhèn)級(jí)市”，后來(lái)不知為啥，又退回到老套的縣級(jí)市模式上。

當(dāng)然，考慮到中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)已有幾千萬(wàn)，讓經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)無(wú)限擴(kuò)編也是不可能的。所以能否在保持全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)編制總量穩(wěn)定的情況下，像用地指標(biāo)、碳排放量一樣，進(jìn)行跨省調(diào)劑。人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方多給點(diǎn)，人口少、經(jīng)濟(jì)落后的地方壓縮點(diǎn)。這樣既可以解決千億大鎮(zhèn)的管理難題，也可以減輕萬(wàn)人小縣的財(cái)政壓力?？胺Q(chēng)雙贏。

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